Júlia d’Alge Mont’Alverne Barreto
Post convidado
Em 14 de abril de 2020, foi publicada a Lei Federal nº 13.988 que estabelece os requisitos e as condições para que a União Federal, suas autarquias e fundações, e os devedores ou as partes adversas realizem transação resolutiva de litígio relativo à cobrança de créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária.
Trata-se, portanto, de medida fiscal implementada a partir do permissivo contido no art. 171 do Código Tributário Nacional (CTN), o qual permite aos sujeitos ativo e passivo da obrigação tributária a celebração de transação que, mediante concessões mútuas, importe em determinação de litígio e consequente extinção do crédito tributário.
Nos termos da Mensagem nº 529/2019, que submeteu à apreciação do Congresso Nacional o texto da Medida Provisória nº 899/2019- posteriormente convertida na Lei nº 13.988/2020-, as alterações normativas foram propostas considerando a ausência de regulamentação, no âmbito federal, do disposto no art. 171 do CTN e de disposições que viabilizem a autocomposição em causas de natureza fiscal.
É certo que muito já se escreveu e discutiu sobre a aplicabilidade do consenso na Administração Pública; no entanto, ainda se vê poucas normas que concretizem, de modo eficaz, a possibilidade de resolução de conflitos com a Administração pela via autocompositiva. No contexto tributário, a inovação legislativa significa a modificação da realidade de pouca efetividade da recuperação dos créditos inscritos em dívida ativa da União e, também, de excessiva litigiosidade relacionada às controvérsias de natureza tributária. Adotando como ponto de partida a Lei nº 13.988/2020, nasce importante discussão a respeito da permissão, pelo sistema de justiça brasileiro, do uso do consenso como instrumento de solução de conflitos que envolvem o Poder Público e das possíveis consequências da adoção da consensualidade para o sistema de justiça.
O artigo 37, §3º, da Constituição Federal, dispõe que cabe à lei disciplinar as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, abrindo espaço, portanto, para a participação popular em matéria referente à Administração. Além disso, outros dispositivos constitucionais preveem a adoção da participação nas decisões tomadas pelo Poder Público[1]. Com o intuito de viabilizar a articulação entre o interesse público objeto do conflito e o interesse público de resolvê-lo, também a legislação infraconstitucional prevê métodos para a solução consensual de conflitos no âmbito do Poder Público – a exemplo da novel Lei nº 13.988/2020.
O próprio Código de Processo Civil foi promulgado sob forte influência do princípio do autorregramento das partes no processo, fomentando a prática de métodos consensuais de solução de controvérsias. Outro exemplo é a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), que incentiva a participação popular como instrumento para garantir a transparência da gestão fiscal. Conforme o artigo 48, parágrafo 1º, incisos I e II, deve haver audiências públicas durante os processos de elaboração e discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos públicos, bem como a liberação para conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira, por intermédio de meios eletrônicos de acesso público.
Diante disso, pode-se concluir que, como resposta aos anseios sociais, o sistema de justiça brasileiro vem ofertando possibilidades de composição de conflitos alternativas à solução ofertada pelo Poder Judiciário, inclusive no que diz respeito às controvérsias das quais participa o Poder Público. Pela via da consensualidade, o Estado pode obter respostas mais rápidas, eficientes e mais legitimadas, na medida em que convida a sociedade a participar, satisfazendo, então, os interesses coletivos. Essa participação cooperativa deve ser implementada nas democracias contemporâneas a fim de garantir o exercício da cidadania e a paridade entre Estado e indivíduos, no que tange a questões que, primeiramente, são de cunho público.
Por outro lado, há de se considerar as críticas dirigidas à substituição da imperatividade, característica da atuação administrativa, pela ação concertada própria dos negócios jurídicos privados. Ainda assim, tem-se que o caráter imperativo não significa a exclusão da busca dialógica pelo consenso antes da imposição estatal. Irene Nohara esclarece que em diversos casos a Administração pode e deve impor certas medidas, mesmo contra a vontade individual do destinatário, o que não significa que o poder do Estado é ilimitado, especialmente porque, a fim de conter o arbítrio, há sempre condicionamentos legais à ação estatal.
A adoção da consensualidade, seja por meio de audiências e consultas públicas ou outros meios de entender os anseios sociais, seja com o fim de solucionar conflitos entre o Poder Público e os particulares, não traz prejuízo à promoção dos objetivos democráticos do Estado se respeitar os princípios norteadores da atividade administrativa e, assim, conduzir à satisfação do interesse público. A consensualidade representa, no âmbito da atuação administrativa, espaço para a formação de soluções negociadas entre o Poder Público e a sociedade.
Retoma-se, finalmente, a Lei nº 13.988/2020 e os benefícios dela oriundos: encontramo-nos diante da possibilidade de reduzir a litigiosidade do contencioso tributário no que diz respeito aos processos judiciais em curso e os consequentes custos impostos aos litigantes. A transação se mostra importante instrumento para a redução de despesas e para o adequado tratamento ofertado aos contribuintes, para além do viés arrecadatório. A norma busca, então, reformar a perda de eficiência e os prejuízos atualmente suportados pela Administração Tributária Federal.
Nessa medida, a admissão da transação parece providência acertada e concertada com os novos ditames da sociedade de riscos característica do século XXI. Como ensina Juarez Freitas, um dos atributos do direito à boa administração é o direito à administração pública preventiva, precavida e eficaz, que se compromete com resultados harmônicos com os objetivos fundamentais da Constituição e reduz conflitos intertemporais, que só aumentam os custos para a própria Administração.
