“A autonomia universitária corre dois riscos igualmente sérios; o primeiro é de jamais ser efetivada na prática; o segundo é o de ser confundida com um direito das pessoas que trabalham ou frequentam as universidades, de fazer delas o quem bem quiserem…” A Autonomia Universitária e a Constituição de 1988, Simon Schwartzman.
O objeto desta análise restringe-se ao exame do princípio da autonomia universitária e ao processo de escolha de dirigentes da universidade. Longe o propósito de arguir, nos limites de meros apontamentos, questões jurídicas que a mim escapam seus fundamentos legais mais corriqueiros. Foram trazidos à apreciação, como referência substantiva às questões mencionadas, os princípios da representação e do mandato, como expressão da legitimidade do governo da universidade.
A questão sobressai, como se mostra evidente, no terreno da universidade pública, mantida pelo Estado, na esfera federal ou estadual. Já os estabelecimentos privados atendem a regras distintas neste e em outros processos gerenciais, na medida em que, em princípio, não lhes são destinados recursos públicos; seus custos são atendidos pelas receitas que eles próprios geram. São realidades diversas e se distinguem, justamente, pela origem dos meios que as mantêm e sustentam.
No primeiro caso, a designação de dirigentes incumbe ao mantenedor da universidade, no caso o Estado; no segundo, o mantenedor é de natureza privada, personificado em seu proprietário, em uma sociedade ou fundação de direito privado, salvo nos casos de uma universidade comunitária ou reconhecida sem fins lucrativos, a exemplo das entidades confessionais ou beneficentes, filantrópicas.
Pretende-se tratar, a rigor, aqui, sobre o processo conflituoso da escolha de dirigentes nas universidades “públicas”, federais e estaduais.
Em artigo recente (“Síndico ou reitor?”, Revista VEJA 11/07), Cláudio de Moura Castro, um dos mais lúcidos educadores brasileiros, suscita uma velha questão que, apesar de antiga, agravou-se nos últimos anos: a escolha de reitores das universidades públicas. Pondo em pratos limpos essa querela jurídico-ideológica reduz-se, de fato, a aspectos de legitimidade associados ao princípio da representação e do mandato no processo de escolha dos dirigentes universitários. É possível, até bem provável, que a questão da autonomia universitária, no Brasil, esteja em um tempo mais recuado do que imaginamos.
Podemos registrar a Universidade do Distrito Federal – UDF –, então no Rio de Janeiro, Capital do País, como ponto de partida e ordenamento da ideia universidade no Brasil, graças ao projeto que lhe deu conteúdo e forma. Não há, entretanto, como ignorar, a contribuição legada, por alguns grupos de educadores e homens de ciência, reunidos em associações e academias sobre a ideia lentamente cultivada de uma universidade no Brasil.
Na década de 20, a Associação Brasileira de Educação , ABE, e a Academia Brasileira de Ciências, ABC, discutiam ambiciosa pauta de proposições na qual se firmava ainda que de forma imprecisa os contornos de uma universidade brasileira.
Em resposta a manifestações reveladoras de clara preocupação com a “modernização” do país — a capacitação para a formação de elites e a capacitação para o trabalho –, foi aprovado, onze anos mais tarde, com o advento do governo Vargas, o Estatuto das Universidades Brasileira, a reorganização da Universidade do Rio de Janeiro (que se transformaria na Universidade do Brasil, anos mais tarde, em 1937). A criação do Ministério da Educação e Saúde, na década de 30, seria precedida pela constituição do Conselho Nacional de Educação, eventos significativos para a educação brasileira.
A autonomia universitária e a escolha de dirigentes e o arcabouço legal: Constituição, leis, decreto e Medida Provisória. O que restou desse embrulho confuso
O aspecto mais relevante assumido, no Brasil, em defesa dos princípios da autonomia universitária é, sem dúvida, o que se refere ao processo de escolha dos dirigentes das universidades, do reitor, em particular. De reivindicação inspirada na tradição de outros países, não tão liberais quanto enxergavam alguns dos seus defensores, a autonomia universitária transformou-se em conflito permanente.
As pressões crescentes exercidas pela comunidade universitária sobre reitores e o governo em favor de maior flexibilidade no processo de escolha de reitor, no caso da universidade, exacerbaram-se a partir dos governos militares, e incorporaram-se ao rol de prolongada luta pela redemocratização do país.
Tornou-se, a partir de então, pauta central de todas as reivindicações organizadas pela comunidade universitária, sob a bandeira da “democratização da universidade”. Com a multiplicação de sindicatos docentes e entidades da representação estudantil, o tema da escolha de dirigentes perdia em intensidade apenas para as bandeiras tradições em favor da universidade pública, gratuita e democrática.
A Constituição de 1988 dispõe sobre os aspectos gerais da educação superior e da universidade, com ênfase no princípio da autonomia universitária. O conteúdo legal que versa e fixa ordenamento sobre a escolha de dirigentes universitários desdobra-se em duas leis, um decreto e, mais recentemente, em uma Medida Provisória, caducada em decorrência de prescrição de prazo para deliberação do Congresso.
Constituição de 1988:
Art. 206 – quanto à educação em sentido lato:
Igualdade de condições de acesso e permanência; liberdade de aprender, ensinar, pesquisa e divulgar o pensamento, a arte a o saber; pluralismo de ideias e concepções pedagógicas e coexistência de instituições públicas e privadas; gratuidade do ensino nos estabelecimentos oficiais; gestão democrática do ensino público, na forma da lei.
Art. 207 – Quanto à autonomia da universidade:
As universidades goza, de autonomia didático-científica e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio da indissociabilidade entre ensino pesquisa e extensão.
A concepção da universidade democrática, da liberdade, do pluralismo de ideias e da gratuidade do ensino são os atributos que os constituintes associaram à educação no Brasil, estendendo-os ao ensino de todos os graus, naturalmente.
A qualificação das medidas que assegurem esses postulados deverão estar na legislação ordinária, em atos do governo e na sua aceitação, condição essencial ao reconhecimento da sua legitimidade.
Na medida em que a concepção de autonomia universitária não se confunde com a noção abrangente de soberania, segundo a acepção rousseauneana, a carta magna tipifica a autonomia da universidade como didático-científica e de gestão financeira.
É bem de ver que a regulamentação desses aspectos são objeto de legislação específica, infraconstitucional — leis, decretos e a normatização que trata de os sistematizar. Donde se conclui, com base na nossa incontrolável burocracia de Estado, que resulta muito pouco para a universidade exercitar a sua autonomia. Quanto mais não seja, incumbe-lhe a gestão financeira e patrimonial.
Do princípio constitucional da gestão democrática do ensino público, estendido à universidade pública, federal ou estadual, pouco se sabe e duvidoso se torna o entendimento de como extrair a intenção original do legislador e de como poderá ser assegurado o seu cumprimento.
A definição da estrutura da universidade, os parâmetros que guiarão o seu governo, a constituição dos instrumentos de gestão, o trato das fontes de receitas e os critérios que definem os orçamentos da universidade pública, não são matéria constitucional, por índole e definição administrativa. Ou não se permitiram delas tratar jurisconsultos e constituintes.
Resta, assim, transferir à esfera infraconstitucional, compartilhar com a enorme multiplicidade de instâncias e competências administrativas ou jurídicas, a ingente tarefa da fixação do conceito de universidade democrática e, por consequência, da autonomia da instituição e firmar com clareza em relação ao quê e a quais instâncias a universidade apresenta-se como instituição autônoma. A questão das escola dos dirigentes da universidade está normatizada por duas leis, um decreto e uma medida provisória, esta última com a sua eficácia exaurida, por decurso de prazo no Congresso Nacional.
Lei 5.540/1968
Nomeação do reitor por livre escolha do presidente da república, em lista sêxtupla, com mandato de 4 anos, sem recondução.
Formação da lista pelos conselhos superiores, na forma do disposto nos estatutos e do regimento.
Não havia previsão de representação estudantil. Em algumas universidades havia representantes do Diretório Central dos Estudantes, DCE, nos conselhos superiores.
Lei 9.192/1995
Nomeação do reitor e vice-reitor por livre escolha do presidente da república, em lista tríplice, com mandato de quatro anos com uma recondução.
Formação da lista pelos conselhos superiores dos quais deveriam participar 70% de docentes e 30% de alunos.
Decreto 1.916/96
Nomeação do reitor e do vice-reitor pelo presidente da república, escolhido em lista tríplice, com mandato de quatro anos, com uma recondução.
Formação da lista pelos conselhos superiores, com participação de 60% de docentes, após consulta à comunidade acadêmica, de cujos votos 60% deveriam ser provenientes de docentes.
Dentre os votos apurados 70% devem ser de sufrágios dados ao candidato docente.
Medida Provisória 914/2019 (caduca por decurso de prazo)
Nomeação do reitor pelo presidente da república, escolhido em lista tríplice, com mandato de quatro anos, com uma recondução.
Formação da lista pelos conselhos superiores, constituídos por 70% de docentes, 15% de funcionários técnico-administrativos e 15% de alunos, após consulta realizada à comunidade acadêmica. A composição da lista a ser apresentada ao presidente da república pressupõe a média ponderada dos percentuais alcançados em cada segmento. (docentes, técnicos e alunos).
Não existe obrigatoriedade para a nomeação do primeiro da lista. No caso de a lista não ser homologada, em decorrência de irregularidades verificada na sua organização, o ministro de estado da educação escolherá nome fora da lista, como reitor pró tempore
Regras para aviamento de uma lista de reitor
A lista tríplice ou sexta, formada pelos conselhos superiores, segundo regras e procedimentos acima descritos, deveria ser apreciada pelo presidente da república a quem cabia, e ainda incumbe, a escolha do reitor. Na legislação em vigor não existe vinculação do ato de nomeação ao mais votado dentre os integrantes da lista. Em nenhum dos instrumentos reguladores citados foi incluído dispositivo com a finalidade de fixar essa subordinação. Essa obrigatoriedade importaria, pela lógica, a eliminação de qualquer lista: bastaria que o colégio eleitoral da universidade (os conselhos superiores) encaminhasse, apenas, um nome para o referendo presidencial.
Atribui-se à tradição a nomeação pelo presidente da república dos primeiros colocados nas listas. Não é uma prática constante, como os registros podem demonstrar.
A escolha de dirigentes das universidades públicas, federais ou estaduais, assume práticas variáveis desde o final do Estado Novo e a redemocratização do país.
No período que se inicia em 1945 e chega a 1964, predominou, no processo da escola de dirigentes, o prestígio político das lideranças parlamentares no Congresso Nacional. O PSD era, por esse tempo, a maior força política e, com seus aliados, nos estados e em plano nacional, detinha enorme poder eleitoral. Os conselhos superiores da instituição eram receptivos aos condicionamentos da força política. Não raro, acontecia de o primeiro colocado na lista não corresponder às expectativas políticas majoritárias. Em alguns casos, o último colocado chegou a ser nomeado reitor.
No período militar, a lista era submetida a uma cuidadosa tomografia político-ideológica e os sobreviventes, submetidos a uma segunda triagem mais artesanal na qual tinham voz e voto os candidatos ungidos por alguns setores influentes, e do partido majoritário, a ARENA.
De volta às franquias democráticas, em 1985, foram retomadas as práticas “democráticas” de outros tempos, com a intervenção política decisiva do governo e das suas bases aliadas. O presidente nomeava, como regra absoluta, em lista tríplice, o primeiro da lista. De resto, ele poderia nomear qualquer um dos integrantes, tal a convergência de consenso político-ideológico entre a universidade e o governo. Fato raro na breve história da rebeldia acadêmica da universidade brasileira: a universidade virou governo.
Nomeou-se o reitor, depois foi criada a universidade
O processo de escolha de reitores de universidades, sempre representou, no Brasil, uma passagem delicada no meio político, sobretudo no microcosmo dos interesses partidários dos estados. Episódio singular transcorreu no Ceará, quando, pelos idos de 1948, o então governador pediu que lhe fosse apresentado o projeto para a criação de uma universidade no Ceará. O professor Martins Filho, mestre de tantas obras, levou a proposta que lhe fora solicitada. O projeto dormiria nas gavetas sonolentas do governo por um par de anos e abortaria pelo esquecimento dos seus patrocinadores. Já ao termo do mandato do governador, a ideia empacara. Como ele adiantara-se, com um reitor in pectore — o próprio filho –, não conseguiu fazer andar o processo na Assembleia. Tivemos, assim, um reitor, antes da nossa primeira universidade. A universidade viria anos depois, federal, com um reitor de verdade.
Universidades, universidades
Não há modelo comum adotado pelos países nos quais a universidade ganhou maior expressão e representatividade. A tradição anglo-saxônica conserva, no mais das vezes, relação respeitosa entre o Estado e essas instituições, ainda que não as subordine ao poder público.
Nos Estados Unidos predominam as universidades mantidas pelos estados e constituem maioria sobre as privadas. Todas elas, entretanto, têm receita assegurada pelas anuidades pagas e pela prestação de serviços ao governo e a empresas privadas, e pelas doações. As universidades “estaduais” compõem o seu orçamento com expressiva participação dos governos.
A escolha de dirigentes, no caso das universidades “estaduais”, cujo sistema tem sua maior representatividade no estado da Califórnia, não resulta da eleição da comunidade universitária, mas pelo governo ou por conselhos constituídos por personalidades de projeção na sociedade.
Na maior parte dos países da Europa, de economia capitalista e nos socialistas, as universidades “públicas” são a regra, a exceção são as universidades privadas. Nesse modelo, cuja predominância resulta da iniciativa do Estado, incumbe ao governo a designação dos seus presidentes ou reitores.
Os movimentos de maio de 1968 provocaram, em todo o mundo, uma avalanche de críticas e ações organizadas contra os processos então vigentes de escolha de dirigentes de universidades.
A universidade era, na verdade, o objetivo de toda a inquietação verbal; as tribos mais radicais terçavam as suas armas, como se fora o anúncio de um novo renascimento: nos anfiteatros solenes e nos bistrôs anunciava-se o fim da universidade. Naquele universo fechado reproduziam-se todos os desencontros ideológicos, e brotavam novas promessas, a quebra da ordem e dos velhos cânones gastos. Partiam os novos guardiões do futuro em revoada na busca do sonho em torno dos quais seria edificada uma nova sociedade, um novo homem e uma nova universidade.
Embora tivesse ganhado espaço mais visível na Europa, a onda avassaladora dessa “revolução cultural”, de dissimulado sabor trotskista-maoísta, abrigo das mais diversas tendências políticas ideológicas, não poupou os Estados Unidos, tampouco a América Latina. Expandiu-se com rapidez, cercada da aura de revisão radical que iluminava os seus inspiradores. Fez praça nos Estados Unidos, subiu pela Califórnia, virou as cabeças em Berkeley. De Vincennes e Nanterre, na França, deu-se a largada.
Fortalecidos, os sindicatos passaram a exercer influência crescente e decisiva no governo da universidade e na escolha dos dirigentes. A universidade livre de Berlim transformou-se em bandeira. São Paulo, Rio de Janeiro e Brasília foram cenários da eclosão de ambiciosas manifestações e de ativismo missionário, cuja pauta fora construída em cima de alguns pontos centrais, ordenados sob o revestimento ideológico das bandeiras do momento.
Os itens principais da agenda, genéricos, uns, particulares outros, repetiam cardápio conhecido e reiterado, devidamente adaptado às circunstâncias políticas da época: contra a ditadura, pela democratização da universidade; paridade na representação docente/discente/administrativa nos órgãos da administração da universidade; mais verbas para a educação; rejeição do acordo Brasil/Estados Unidos para a reforma universitária; contra a censura e o controle dos órgãos de segurança sobre a universidade.
O aceno a velhos anseios de liberdade e democracia reproduziam-se na redução, muitas vezes simplórias, a questões internas ao funcionamento da universidade e das suas relações com o Estado. Nos campos e Berkeley e Nanterre e no minhocão de Brasília, como em muitos outros países, o governo da universidade e a liberdade acadêmica foram refrão afirmativo da uma profunda agitação estudantil, da qual não tomaram distância professores, intelectuais e algumas das mais destacadas formações ideológicas.
O governo da universidade: representação e mandato
Por trás das reivindicações pontuais e genéricas das bandeiras dos movimentos estudantis delineia-se com clareza princípios exaustivamente trabalhados, quer na ciência política, quer no direito constitucional: legitimidade, representação e mandato, não necessariamente nessa ordem hierárquica. Na aplicação mais frequente que deles se faz tem-se como objeto o Estado, o exercício do poder político, a forma corrente de representação e a permanência temporal dos seus titulares.
Neste breve estudo, os conceitos permanecem válidos e aplicáveis a uma organização social de natureza e finalidades especializadas, como é a universidade.
Portanto, o de que se trata aqui está circunscrito ao âmbito do poder no governo da universidade, aos horizontes que o cercam, às competências que lhe são atribuídas ou reconhecidas, aos limites da autoridade, assim constituída e, por fim da forma como o titular dessa relação é designado, eleito ou nomeado e a duração do exercício dos direitos e obrigações assumidos.
O que está em questionamento, à margem de uma engenhosa controvérsia sobre valores democráticos, é a aparente alternativa entre a aplicação do princípio da representação (delegação mediante mandato) e o da escolha direta. Democracia representativa versus democracia direta. E em qual delas encontrar o grau mais elevado de legitimidade.
Não há de parecer absurdo situar a universidade, como fazem alguns estudiosos, como um tipo de organização social com fins específicos, especializados. Nessa perspectiva, os dirigentes seriam escolhidos por instâncias representativas da sociedade e não mediante eleição diretos pelos membros da própria corporação.
Ninguém poderia conceber que reitores e outras categorias de dirigentes fossem eleitos pelo povo a exemplos de governadores e prefeitos. Porém, poderiam sê-lo por colégios eleitorais nas universidades ou por conselhos com representantes da comunidade.
Nas universidades públicas, existem numerosos conselhos acadêmicos e administrativos que podem desempenhar, com competência, essas funções. A exemplo do que é feito em outros países e em grandes centros universitários.
Seu poder foi, entretanto, minimizado nos últimos tempos pelos “ coletivos”, cópia pouco criativa dos sovietes bolcheviques ou pelos “campos hegemônicos” que traduzem o poder interno das forças ideológicas dominantes na universidade.
O tema do governo da universidade não se esgota na legislação. Não é uma questão puramente jurídica. É técnica, mas também é política, e não perde o travo ideológico que se dissimula em velhas bandeiras e utopias que aprisionaram alguns conceitos sedutores como a liberdade, a democracia e a legitimidade.
